北京：科研“松绑”，包干制激发强大创新活力

科技创新离不开大量资金支持。随着财政科研经费增长，如何用好管好这笔钱，把宝贵的资金花在“刀刃”上，至关重要。

近年来，北京市不断深化科研经费改革，最大限度赋予科研人员人财物自主支配权。尤其是从2021年起，北京市自然科学基金专项、科技新星计划专项和独立法人研发机构科技专项三类定额补助项目纳入包干制试点，越来越多的科研人员摆脱繁琐的财务事务，专心投入科研主业。

包干制一举打破科研经费管理制度的困局，激发出强大的创新活力，赋能北京国际科技创新中心建设。

包干制显成效

• 北京理工大学：管理流程简化，减轻科研人员事务性负担；激励力度加大，激发科研人员创新活力；放管有效结合，建立长效信用管理机制
• 北京交通大学：项目执行过程中，可以针对具体情况进行预算动态调整，大大简化了调整过程，提高了经费的利用效率
• 北京科技大学：以北京市自然科学基金为例，目前在研包干制项目共68项，其中2022年度结题21项，结题项目经费执行率总体情况良好，均顺利通过验收

试点探路
自然科学基金包干制全面推开

“不用再绞尽脑汁填预算了！”前不久，在申报2024年北京市自然科学基金杰青项目时，首都医科大学附属宣武医院研究员吴川杰发现了这一重大变化，也感受到前所未有的轻松。

他清楚地记得，之前申报课题时，每次都得精心细致地编预算，一笔一笔，甚至未来两三年要用几根导管、用什么试剂，都要写得明明白白。

与有计划的生产、建设不同，科研工作具有灵感瞬间性、方式可变性、路径不确定性等特点。科研经费如何使用，自然也与行政预算和工程预算有明显不同。

吴川杰发现，虽编报预算花费了科研人员大把的时间和精力，但由于科研项目的自身特点，往往难以精准执行。到头来，科研人员还得一次次走审批流程，申请调整预算——这同样耗时耗力。

“如果已经知道三年后能做出什么成果，那这个课题大概率没太大意义。”在他看来，一个好的科研课题中间会遇到各种意想不到的问题，因为创新性就意味着不可控因素会更多。搞科研不同于盖房子，探索未知会面临很大的不确定性。

包干制改革，解决了困扰吴川杰多年的问题。2023年12月，市财政局、市科委、中关村管委会修订印发《北京市自然科学基金项目经费管理办法》，明确在北京市自然科学基金项目中全面推行包干制，包括在研项目和新立项项目。

在全面推开之前，2021年9月，北京已在14家单位开展自然科学基金项目包干制试点，为进一步加大科研人员经费使用自主权率先探路。实施包干制管理的项目经费，最核心的变化在于项目负责人只需提出经费额度申请即可，经费支出不区分直接经费和间接经费，经费调整也无需备案。

更充分的信任，更大的自主权，更广阔的自主探索空间……从预算编制、经费拨付和使用到审计监督等各环节，包干制意味着全链条式的放权，有效激发了创新活力。

“能把更多精力用到科研工作上。”吴川杰今年申报的科研项目已顺利通过，目标是为急性脑梗病人探索一种新的治疗方法。包干制改革为科研项目顺利推进开了个好头，他期待着带领团队做出高质量的科研成果。

灵活自主
“打酱油的钱也可以买醋”

申报项目编制预算绞尽脑汁，科研推进过程中花钱同样不容易。

作为包干制的受益者，中国科学院自动化研究所研究员王坤2022年申报了北京市自然科学基金杰青项目，主要对肝癌医学影像进行人工智能分析研究，目前进展顺利。从2012年开始做科研课题，从小项目到大项目一路走来，他坦言，让每一笔钱都按照最初编制的预算去执行根本不可能。因为科研项目执行周期长，当时申请的材料费、测试化验加工费，经过一两年时间，价格、品目都会有变化。这就得更改预算，打报告走流程，履行调整预算程序，分散了科研人员很多精力。

为科研人员减负，正是包干制改革的一大初衷。包干制下，科研人员只需要根据目标相关性、政策相符性和经济合理性原则，以及同类项目资助强度，提出经费额度申请即可。

打破刚性的“条条框框”，包干制让科研经费更加灵活自主。王坤举例说，科研过程中所需数据是从各个医院获取，需要为患者提供一定的被试费支出。科研团队可能开始只计划需要50名患者的数据，但是实际执行中发现这并不足以建立人工智能模型，因此就要将数据量增加到100。如今，这在经费上的限制已经完全没有了。

“大家可以放开手脚去做研究了。”王坤认为，包干制在科研探索、项目花费和经费审核三者之间逐渐形成了一种更好的平衡。“买酱油的钱不只可以用来打醋，还可以买辣椒、买孜然，只要跟‘做菜’相关就行。”他如此形容道。

包干制还让科研人员购置科研设备更加便捷、高效。包干制中的“特事特办、随到随办”采购机制，就曾解决北京交通大学教授张淳杰的燃眉之急。

2021年，张淳杰原本预留了10万元用于硬件配件采购。然而，这些配件突然遭遇价格大涨，每拖一天购买，就要多一笔支出。由于包干制对审批流程的简化，他们最终顺利购买到了所需的硬件设备。硬件设备的到位，也顺利保障了张淳杰团队在2022年获得欧洲计算机视觉会议举办的Deeper Action挑战赛冠军。

解除桎梏
支持科研人员前沿探索

科学研究充满不确定性，孜孜以求的探索精神尤为可贵。随着包干制落地，科研人员对科研经费的支配自由度大增，可以灵活调整经费投入的重点方向，从而及时展开对前沿领域的探索。

“以前由于有前期已经编报预算的限制，面对科研过程中新出现的前沿点，科研人员宁愿保守一点。”提起这些，王坤言语中就流露出深深的遗憾。因为一旦预算执行存在问题，科研项目最终可能会面临无法结题的风险。

包干制让科研人员放开手脚去探索，紧跟国际科研发展的最前沿，自主决定将经费重点花在哪儿，花到最该花的地方。

生命科学、量子信息、脑科学、纳米能源、人工智能……近年来，北京在战略前沿领域主动布局8家新型研发机构。把该放的权彻底放出去，把该减的事项坚决减下去，新型研发机构突出“五新”机制，“新的财政支持政策”即是“五新”之一，充分赋予新型研发机构经费使用自主权。

打破传统科研机构的体制机制和管理模式，北京新型研发机构活力迸发，持续产出长寿命超导量子比特芯片、国际首台量子直接通信原理样机、超大规模智能模型“悟道2.0”等世界级的前沿创新成果。

包干制改革还有效提升了科研经费对研究人员的直接激励作用。高校、科研院所等单位的科研人员承担着大量科研项目，但长期以来经费使用中间接费用比例偏低，激励作用十分有限。间接经费主要包括两方面，一是给科研管理部门的管理费，二是给科研工作实际承担者的劳务报酬。过去很多年，科研项目间接经费比例较低，比如一些项目直接经费有50万元至70万元，间接经费可能只有三五万元。

能拿出来给科研人员作为劳务报酬的支出非常少，就很难有效激发科研工作者的积极性。作为科研项目负责人，王坤过去也曾想过，设定不同的课题任务和相应的绩效奖励，激励大家展开技术攻关，但苦于可支配经费有限，想法一直难以落地。

包干制改革后，直接经费和间接经费不再区分，让科研人员拥有了更多的经费自主支配权，项目负责人可以根据实际需要自主决定如何使用。王坤表示，科研工作干得好就能得到多途径的项目经费支持，以“真金白银”激发大家的创新动力，现在已经不成问题。

负面清单
科研经费使用设“红线”

包干制，拉开了北京新一轮科研经费管理改革的序幕。自包干制方案印发以来，共实施科研项目1400余项，累计覆盖5000余名科研人员，支持经费约4.9亿元。

改革从来不是一蹴而就的。回顾改革历程，聚焦赋予科研人员更大的人财物自主支配权，北京围绕落实中央改革文件要求，一直持续探索推进科技经费管理改革的政策和措施，平均每2至3年就启动一轮科研经费管理改革。很多改革内容在全国属于首创。

早在2010年至2013年，北京就发挥中关村“先行先试”制度优势，在全国率先启动科技项目间接经费试点，科研项目经费走向全面采用直接—间接费用管理模式。在此基础上，2014年至2015年，北京又启动科技经费管理系统性改革，在间接经费核定比例等方面，实现更大力度的突破。

2016年至2018年，北京全面推动“放管服”改革落地，酝酿出台《北京市关于进一步完善财政科研项目和经费管理的若干政策措施》（简称“28条政策”），推出“松绑+激励”的科技经费管理措施。简政放权、优化服务，“28条政策”给予了科研人员更大的资源支配权和技术决定权，也为国家全面深化改革作出积极探索。

2019年至2020年，北京又推动完善以信任为前提的科研管理机制，发布《关于新时代深化科技体制改革加快推进全国科技创新中心建设的若干政策措施》（简称“科创30条”），在开展科研项目经费包干制试点等方面提出新的改革突破。

对50家市属公益科研院所分档、分类给予行业定额支持，赋予科研院所自主立项权，允许科研院所根据自身发展需要开展各类创新活动；率先推动新型研发机构实施科技经费“负面清单”管理……一系列带有“包干制”理念的实践探索，为后来的包干制试点打下基础，积累经验。

2018年10月起，北京石墨烯研究院正式挂牌运营，成为北京市科技攻关机制探索的“试验田”。当年，研究院正式运行时，北京市就设置了独立科技专项，逐年滚动支持研究院开展技术攻关、人才培养、平台搭建，让科研人员得以持续、稳定地开展研究。

作为首个“独立法人研发机构科技专项”的经费包干制试点，北京石墨烯研究院300多名科研人员创新活力被进一步激活。

北京石墨烯研究院院长刘忠范介绍，市科委、中关村管委会将项目选择权交给了研究院，只按“负面清单”进行管理。研究院不再需要将每个项目都向市科委、中关村管委会进行申请，也不再需要单独编制预算，而是可以按发展方向进行总体布局，改变了过去可能存在的研究碎片化的问题。

放权与监督如何平衡，是科研经费管理改革的一大难点。北京市自然基金建立起“负面清单”机制，为科研项目经费使用定下了一道道“红线”：不得违规列支设备费，不得通过虚构方式转拨项目经费、套取资金、冒领劳务费，不得用于在学术“黑名单”或预警名单期刊上发表论文的支出……这些极具针对性的监督措施，与项目负责人签署承诺书的长效信用管理机制相结合，帮助科研人员走好经费使用的“平衡木”。

“设立不能触碰的‘红线’，经费使用大胆放权。”刘忠范评价道，包干制探索充分适应了科研活动特点和科研创新规律。

聚焦科研经费管理的“痛点”“堵点”“盲点”，北京近年来实行一系列改革举措，大大增强了科研人员的获得感。简化财政科研项目预算编制和评审程序、下放财政科研项目预算调剂权限、加大绩效支出激励力度、改进科研人员因公出国（境）管理方式、实施科研项目经费包干制、以“五新”机制建设国际一流的新型研发机构……这些改革经验已被充分吸收到2021年8月出台的《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》之中，并在全国推广。

他山之石
信任预支和事后奖补
激发原始创新活力

从国外科研经费资助方式的整体来看，财政科研项目也多采取“预算制”。对标我国的包干制管理制度，发达国家所采取的一些资助方式也有一定借鉴意义。

比如，德意志研究联合会（DFG）设立的德国科学家促进奖（简称莱布尼茨奖），将政府资助计划以科技奖的形式授予获奖人，奖金以“信任预支”的方式支付，获奖者在经费使用上有绝对的自由，可以按照自己的意愿和兴趣拓展新的研究领域，或开展一些高风险的研究。

获奖者在奖金的使用上也有很大灵活性，随时随地可以动用奖金，无需经过长时间申请，如通常在德国购置设备的经费申请需要1至2年，但用莱布尼茨奖金只需1至2天，这就使获奖者能把全部精力和时间用于研究工作，获奖者还可以用奖金雇佣优秀科学家在其麾下工作，壮大自己的研究队伍。

为确保经费合规使用，莱布尼茨奖设立了特别账户制度，并建立明确、可操作的负面清单，利用大数据经费监管等经费监管新方式，确保在充分赋权的基础上，保障财政资金的安全、规范。

又如，科技悬赏制作为政府主要的科研资助方式，在美、英、德、法等多个国家使用。悬赏制激励以应对突发紧急重大科技需求为主，对于研发失败风险高、行业竞争充分且优势单位不突出的任务，可面向社会公开张榜悬赏，限定时限、目标，对时限内先期达成目标的研发团队进行事后奖励性补助。

这种方式的主要优势是不设门槛，提倡科研机会平等，全社会乃至全世界的科研爱好者在申请资格上具有平等地位，这使得原始创新成果大量涌现。同时，科技悬赏制的竞争发生在产出环节，可变过程管理为目标管理。唯成果兑奖，将资助风险降到了最低。进入21世纪以来，仅美国联邦政府就资助了包括氢气奖（Hydrogen Prize）在内的30余项科技悬赏项目。

（作者系北京市科学技术研究院创新发展战略研究所所长）